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加强对农民的金融武装和资本武装

来源:中国经济时报    发布时间:2017-03-29 02:25:54

——对吉林省土地收益保证贷款试点的调查

基层调研

国家行政学院经济学部和中央党校经济学部联合调研组

执笔人:张占斌

党的十八届三中全会强调,健全城乡发展一体化体制机制,加快构建新型农业经营体系,赋予农民更多财产权利,推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。2014年中央1号文件提出,稳中求进,改革创新,坚决破除体制机制弊端,加快推进农业现代化。这些重要思想,为破解长期以来困扰农村经济和农村金融发展深层问题,指明了前进方向。

前不久,国家行政学院经济学部和中央党校经济学部组成联合调研组,到吉林省围绕农村土地收益保证贷款问题进行调研,与吉林省金融办公室、梨树县、东丰县、龙井市等有关单位和农民、农场负责人进行了座谈。我们明显感到,吉林省近两年来在农村土地收益保证贷款方面的大胆探索,努力向农民提供便利金融服务,加强了对农民的金融武装和资本武装。这项改革探索,与党的十八届三中全会要求完全契合,受到农民欢迎,取得了明显成效,具有重大的实践意义。

土地收益保证贷款取得成效和创新意义

土地收益保证贷款作为农民融资突破性的尝试和探索,已在部分试点地区取得了实效。从我们在吉林省梨树县了解的情况来看,有这样几个方面:一是拓宽了农村融资渠道。农民以土地的预期收益权取得贷款,盘活了农村土地资源,提高了农民信贷需求满足度。二是平抑了县域资金价格。目前,土地收益保证贷款推行的利率,一年期为78%,三年期为7995%,五年期为832%。与信用、互保类贷款年利率12%,资金互助社贷款利率18—24%,民间借贷利率18—36%相比,贷款利率明显低了很多,有利于调动农民发展生产的热情。三是提高了涉农金融部门向农民贷款的积极性。土地收益保证贷款吸引了多家金融机构开展此项业务,主要原因在于土地收益贷款风险可控,能保障金融部分的利益。四是推动了农业经济全面发展。土地收益保证贷款,给农户发展养殖业、运输业、棚膜经济、合作社等多种经营形式以资金支持,有效推动了农村经营模式的多元化和高科技的推广使用。以梨树县蔡家镇蔡家村汇丰合作社为例,土地收益保证贷款打破了单户贷款模式的限制,单笔贷款额度达到180万元,有力支持了合作社试点玉米高光效种植技术和多元化经营,为农村新型经营组织和农业科技的试验推广提供了强有力的资金支持,实现了土地经营规模化、集约化、整体提高农村生产力水平,同时也增大了农民生产经营的选项权,对加快农业现代化、农村城镇化、工业化建设起到了助推作用。

土地收益保证贷款的创新意义,主要体现在三个方面:

第一个方面,我国农村金融改革或将由此破题。土地收益保证贷款这一融资模式的核心,是农民土地权益资产资本化,是突破农村有效抵押担保物不足,将农民预期收益与金融嫁接的创新之举。这一模式开创性地把农村土地融入到了现代金融体系之中,盘活了农村土地资源,符合农村金融改革方向,抓住了新一轮农村改革的关键。土地是农民最重要的资产,也是最有价值的,它的功能过去一直没有利用好,成为"沉睡的资本"。农民"守着金山去要饭",再好的政策也难以让农村发展起来。过去农村也出现了多种金融方式,但这些方式要么是植入式的外生融资方式,要么是规模小、风险大、不规范的非正规融资方式。金融创新与土地制度创新二者结合,看似一小步,实则一大步;看似小创新,实则大突破,是小步子创新,飞跃式突破。

第二个方面,是风险最小、收益最大的改革。一是每户农民在做贷款时,必须留下13的粮田以保证基本收入,即使不能按时还贷,也只是暂时失去土地的承包经营权,贷款偿还后土地的承包经营权又重新回到农户手中;二是金融机构可以根据农户的信用状况对贷款对象进行筛选,而且物权融资公司也承担连带责任。另外,土地收益保证贷款绝不仅仅解决了农民融资难、融资贵的问题,更有利于促进土地流转和规模经营、多种经营,推动农业现代化和城乡一体化发展,对于全面破解"三农"难题具有重要意义。

第三个方面,政府服务与市场决定相结合。土地收益保证贷款由省级政府部门组织推动,物权融资公司由县级政府部门牵头并协调有关单位设立,并在相关政府部门领导下开展工作,土地预期收益评估主要由乡镇政府主持完成。土地收益保证贷款和物权融资公司要发挥好作用,离不开政府主导,但更主要的是要靠社会和市场的力量,采取社会化、市场化的方式运营。尤其是在条件成熟时,物权融资公司要完全按照公司化进行管理和运营。

吉林省土地收益保证贷款存在的问题

第一个方面,配套平台的建设亟须进一步完善。一是物权融资公司未来的发展方向和持续生存存在一定的不确定性。政府主导的公益性物权融资公司模式为土地收益保证贷款顺利实施提供了强有力的保障,体现了政府支农惠农的政策意图。但是,随着土地收益保证贷款的广泛推广,土地承包期限的不断临近,风险会逐步累积并显现。同时,物权融资公司的非盈利性有悖于有限责任公司的经营原则,其未来发展方向,甚至能否持续生存下去存在一定的不确定性。二是土地信息资源还没有实现网络共享。农经站已经建立了土地信息资源电子档案库,但是还没有实现网络资源共享,物权融资公司和金融机构无法通过网络进行土地的贷前审查确认,增加了运营成本。

第二个方面,风险共担和利益共享的机制亟须建立。土地收益保证贷款经过了充分论证,突破了《物权法》、《土地承包法》的法律障碍,对贷款各环节进行了周密设计和风险防范,对贷款的风险做到了有效控制。但是,调研中我们发现,隐性贷款风险过度集中于政府主导的物权融资公司。随着贷款规模扩大和土地承包期临近,如果土地流转不及时,或出现一些流转执行过程中的问题,由政府全额出资的惠农保障基金就会承担起代偿风险,甚至还会因土地流转不利而出现亏空而难以为继,因此,亟须建立起物权融资公司和金融机构的风险共担机制。

第三个方面,惠农保障基金管理办法亟须出台。由于土地收益保证贷款开办时间较短,暂时未出现代偿风险,因此惠农保障基金还没有发挥实际的代偿作用。吉林省政府计划拨付5千万至1亿元建立惠农保障基金,目前仅拨付3000万元。而且该基金的管理办法尚未出台,没有明确惠农保障基金的管理权限、审批程序和使用标准,一旦发生大面积的集中违约风险,物权公司的10万元注册资金无法承担代偿责任,势必会影响到政府的信用。

第四个方面,土地承包经营权挂牌流转亟须规范。一旦出现不良贷款,物权融资公司代偿后,就会出现违约农户的土地由谁组织流转,如何保证流转程序的合法性和价格的合理性,以及流转的后期执行是否顺畅等一系列问题。因此,亟须由政府牵头,制定土地挂牌流转规则,明确违约农户的土地挂牌流转机构和具体流转程序,以规避土地不能顺利流转给政府带来的各种损失。

吉林省土地收益保证贷款面临机遇及对策建议

第一个方面,加快构建新型农业经营体系,将为银行提供更多的合格承贷主体。中央提出,要构建家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等多层次紧密结合的新型农业经营体系,并鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转,发展多种形式的规模经营。这将培育更多合格承贷主体和提高农村金融服务的集约化程度,从而提供有利的外部条件。

第二个方面,允许将农村土地房产用于抵押担保,将有利于缓解农村金融的担保难题。中央提出,允许将农民的集体资产和住房财产用于抵押担保。农村土地房产是农民持有的最重要资产,多年来其抵押担保权由于法律因素和农村产权市场缺位而无法实现,是农户贷款的重要"瓶颈"。放开这些财产的抵押权,有利于促进农村金融抵押担保难题的解决。

第三个方面,探索农民增加财产性收入渠道,将促进农村地区个人金融业务发展。中央提出,要从多方面充分保障农民财产权利在经济上有效实现,探索农民增加财产性收入渠道,使财产性收入成为农民新的收入增长点。与此相关,农民住房、汽车等消费信贷需求将稳步增加,为农村地区个人金融业务发展带来广阔空间。

第四个方面,保障金融机构农村存款主要用于农业和农村,将加大农村金融市场的信贷投入。中央提出,要保障金融机构农村存款主要用于农业和农村,这为有效保障农村地区信贷投放提供了制度保障。

在这一大背景下,推进土地收益保证贷款要从以下几个方面入手:

第一,进一步完善配套平台的建设。一是进一步明晰物权公司的性质和运营机制。随着土地收益保证贷款这一创新产品的推广,建议物权公司适当时机引入社会资本,补充风险保障基金,代替政府承担违约风险,并采取公司治理模式,实行市场化运作,降低政府的负担。二是建立土地资源信息共享平台。建议由省金融办、农业厅牵头建立全省共享的土地资源信息共享平台,进一步完善农村土地承包经营权的确权工作,在全省范围内实现土地资源信息网络共享。

第二,建立风险共担、利益共享机制。建议由物权公司和金融机构双方协商,建立风险共担机制。建议由金融机构承担信贷调查风险和人员道德风险;物权公司承担土地承包经营权收回、拍卖风险,同时建议,物权公司、金融机构和农经站三方建立利益共享机制,将金融机构利息收入和土地承包经营权挂牌流转溢价收入的一部分作为风险补偿金反哺给物权公司和农经站,以补偿物权公司和农经站的运营成本。

第三,尽快出台惠农保障基金管理办法。建议省金融办和财政厅牵头,会同物权公司和金融机构等相关部门尽快研究出台《惠农保障基金管理办法》,对惠农保障基金的管理权属、审批程序和使用标准做出明确的规定,以利于风险出现后的及时补偿。

第四,尽快出台土地承包经营权挂牌流转管理办法。建议省金融办牵头,会同省农委和省农经总站等相关部门尽快研究出台 《土地承包经营权挂牌流转管理办法》,明确土地流转的组织机构、程序和定价机制,避免流转环节出现寻租行为。建议物权融资公司提出申请,由农经站组织土地承包经营权挂牌流转,土地所在地的村民委员会全程参与流转拍卖过程。